環保稅立法：怎樣講好一個未來的故事？
- 作者：中國稅務報 來源：中國稅務報 時間：2015/7/2 點擊：2838
如果沒有具體到每一個排污責任方，環境保護稅的初衷將大打折扣。一般而言，越是基層的監管，就越需要激勵相容的制度設計。簡言之，就是如何形成一套違法成本高而遵從成本低的可執行稅制。
醞釀多年的環境保護稅法，已然找到了前進階梯。2015年6月11日，國務院法制辦公布了《中華人民共和國環境保護稅法(征求意見稿)》，向社會各界公開征求意見。立法程序的打開，意味著環境保護稅法將正式步入我們的現實生活。可以說，以經濟手段保護環境，以稅收工具促進節能減排，以法律條文規范排污治污，即將有章可循。如何看待這一部與生產生活關系密切的稅法?筆者從環境保護稅法帶來的積極意義和未來故事這兩個層面做一些分析解讀。
收支失衡
社會各界對環境保護稅的期待，宏觀上源自聯合國氣候變化談判及日益龐大的環境保護支出，而微觀上源自人們關心安全的飲用水和潔凈的空氣。即使關注點有所差異，也并不妨礙各方面認同將環境保護稅作為改善環境質量、促進社會節能減排的制度保障。
縱觀各國，環境保護稅以各種形式呈現在各國稅制設計之中。比較具有轟動效應的是歐盟航空碳稅方案(2012年)，以及澳大利亞全面設立并隨后廢止的碳稅(2011年～2014年)。2011年前后，坊間盛傳“中國碳稅改革方案”，極有可能是受到了上述事件的影響。雖然“中國碳稅”立法并未再有進展，但在國際承諾的日益精確化(2010年聯合國氣候大會上，我國承諾“2020年單位GDP的二氧化碳排放量比2005年降低40%～45%”)、大中城市霧霾天數有增無減、惡性環境污染事件頻發的大背景下，推動以現行《排污費征收使用條例》為基礎的環境保護稅立法，成為制度轉型的突破口。
將行政事業收費轉變為稅收立法，并通過預算的形式確保環境保護支出——這是國際經驗，也是我國多年來孜孜以求的目標。數據顯示，過去十年，我國四類主要污染物的排污費收入累計在2000億元左右，而2014年底最新確認的2013年環境污染治理投資就達9037億元。這一投資規模還是2009年4525.3億元的近一倍。無論從絕對數還是從增長速度看，花公共財政的錢，來為環境污染買單，已是不爭事實。所以，那些將環境保護稅如排污費一樣專款專用的設想，并不現實。在客觀上，沒有其他資金注入的排污費專款專用，幾乎不可能維持環境保護領域的收支平衡。而且實踐表明，這一專用機制往往缺乏有效的基層監管，效率偏低，且有明顯違反預算法當中政府收入歸財政統一收支的相關內容。
新的政策工具
事實上，環境保護稅的積極意義并不在于快速增加財政收入，而在于有了新的政策工具。
逐條理解征求意見稿，其中一個突出的印象是：較之排污費征收使用條例，征求意見稿的規范性、靈活度和準確性都有大幅度增強。過去，各類政府條例的更新倚賴于補充規定。這些夾帶著短期政策安排和長期政策目標的規章，基本會被“條例”們的更新版本盡可能地納入。姑且不論其中的相互抵觸，單單看政策轉向過快與各類條例更新偏慢的矛盾，就知道很多部門條例的尷尬。
怎樣解決規范性中的靈活度與準確性問題，征求意見稿有安排。稅目稅額表便是各方面比較關心的話題。這是執行部門照章征收，納稅人依法納稅的前提。征求意見稿的做法是保持基本框架的主體穩定，適當激勵減排并懲處超排。具體實施標準，則給了地方主管部門比較充分的自主權。例如，對有能力自己治理污染的企業，不征收環境保護稅;排放強度低于標準的50%，可以減半征收;超過排放標準或總量標準的，按照2倍或3倍于稅率征收。如若執行得力，這些規定都能實現令排污責任方在權衡經濟利益后，選擇減排和治污的措施，實現正向激勵。
環境保護稅與其他稅種的最大不同是：通過污染物計量而非財務賬目或者收入核算，測定應納稅額。傳統的稅收征管大部分以貨幣價值為計量單位，即使是現行的依據排放量計征的車船使用稅，資源稅中的從量計征等，往往也能清楚對應著靜態數量指標。比如以升為單位的汽車排氣量、以噸為單位的煤炭重量。污染物的計量具有的動態特征決定了，較之以上類似稅種，征管過程要復雜得多。首先，無論是固體、氣體還是液體污染物，搜集核算成本比較高。目前只能通過安裝監控設備或者抽檢，甚至核定征收。其次，相對于集中交易管理的汽車輪船以及礦產資源，污染物排放都零散分布在每一排污單位或企業。除了部分集中污染物處理的治污企業，能夠獲取一些總量信息，大部分污染排放信息監管起來都不容易。再次，稅務部門與環境部門的信息交換還要磨合。征求意見稿說明里面，稅務部門與環境部門的職責有明確劃分。從以往調研排污費的情況看，跨部門協調并不容易。信息交換很可能只是第一步，信息核查與違法查處等問題，在未來環境保護稅執法過程中也非常重要。
未來故事
既然是征求意見稿，那么關于環境保護稅的未來，將是一個有趣的話題。誠然，現有的經濟學理論對預測未來事件確實存在不足。因為經濟事件中的因果關系，實在是太難確定。確定因果關系的事情，往往就可以由因及果地往前推演，增強預測可信度。沒有了確鑿的因果關系，相關性下的基本原理還是可以回答一些疑問。基于此，不妨做一些推斷，以備未來檢驗。
征求意見稿要求各省、自治區、直轄市政府根據本地區環境承載能力、污染排放現狀和經濟社會生態發展目標要求，在《環境保護稅稅目稅額表》規定的稅額標準上適當上浮應稅污染物的適用稅額，并報國務院備案。這意味著，省一級地方政府成為制定環境稅標準的主要實施人。權衡環境成本與經濟發展收益，將成為一項新的工作。需要注意的是，生態環境擁有比較強的外部性，相鄰省份和流域地區很難劃分和切割。如何在各行政區域間協調環境保護稅，還有很多基礎性的工作需要完成。以水環境為例，流域補償及治理機制怎樣調整;以空氣污染為例，環境保護稅高低又會直接決定火電廠選址或石化企業產能。
環境保護稅的基層征管績效幾乎直接決定了這項新稅種的未來模樣。征求意見稿將縣級以上人民政府的協調機制寫入第二十五條，指出應建立稅務機關、環境保護主管部門和其他相關單位的分工協作工作機制，加強環境保護稅征收管理，保障稅款及時足額入庫。這說明，如果沒有具體到每一個排污責任方，環境保護稅的初衷將大打折扣。一般而言，越是基層的監管，就越需要激勵相容的制度設計。簡言之，如何形成一套違法成本高而遵從成本低的可執行稅制，考驗著下一步的修訂與完善。
從理論到實踐，再回到理論，循環往復——剛剛起步的中國環境保護稅，還可能是中國稅制改革研究的新起點。
一方面，環境保護稅改革不僅僅是環境保護這么簡單。整體稅制的“綠化”早已是各界呼吁良久的行動目標。資源稅改革、消費稅改革和增值稅改革等，都正在試圖兼顧環境保護和節約能源資源。特別是與生活有關的汽車等交通工具廢氣排放，尚沒有放入征求意見稿之中。這已經顯示出一種對影響百姓生活相關增稅政策的謹慎，或許也說明燃油消費稅及與之相關稅費改革，會另作安排。
另一方面，中國環境保護稅研究才剛開了個頭，好的政策需要更多確鑿的研究證據做支撐和調整。從經驗看，由于環境保護稅涉及政府收入、生態保護和市場運行，政府、企業和個人都被廣泛牽扯其中。政策傳導鏈條較長，令環境保護的稅種實際效應難以追蹤。這為評估微觀福利改進還是損失造成了困難。如果不知道這些具體的影響，環境保護稅的增稅合理性將受到挑戰。同時，致力于良好目標的稅制設計，也將面臨更多的不確定性。解決的辦法，依然是去做扎實而深入的研究。這當中，具體到企業和個人層面的微觀數據，是與協調政府間、部門間的利益關系同等重要的內容。通過這些數據進行細致的剖析，而非簡單的加總，也將為決策部門提供更多更可靠的信息。
總的來看，中國環境保護稅邁出了堅實的第一步。既對接過往制度，又通往未來的設計。實施多年的結構性減稅戰略，在“有增有減”的過程中，勇敢地給出了新稅種。其實，一個更適應經濟社會轉型需要、更符合經濟新常態特征的稅制結構，正是在這樣看似迫不及待而又循序漸進的過程中發展完善的。
